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>※※※案例精选 - 常州钟楼区开展撤村建居工作的调研报告

常州钟楼区开展撤村建居工作的调研报告
 
文章来源:常州市委农村工作办公室   加入时间:2015/10/22 20:04:45 文章作者:管理员  访问量:410

 

一、村级现状

    撤村建居是农村政治经济文化发展到一定的程度,经济结构、农民就业方式和文化生活需要等发展到城市(或城镇)水平条件下,进行的由农村管理模式过渡到城镇社区的改革,也是在我国现行城乡二元体制下,加速近郊农村向城市融合的重要手段。随着城市化和工业化步伐的加快,我区一些村组的土地大量被征用,农村经济基础、生产、生活方式也随之发生了深刻变化。至目前,全区515个村民小组已有233个村民小组完成撤队转居工作,其中16个行政村所属村民小组全部撤队转居。2002年以来,随着城市化的快速推进,我区土地基本开发,尚有可利用土地1.5万亩,村均土地363亩,可耕地1300多亩,人均不足0.1亩。2003年,根据城市管理要求,41个行政增挂了社区居委会牌子。2004年,逐步实施了失地农民保障。2005年,针对撤村建居的要求,对村集体经济组织实施了改革,目前有33个村完成了改革任务,明晰了产权,界定了股东身份,为城乡一体化、推进撤村建居工作奠定了良好的基础。

二、撤村建居工作面临的困难和问题

    撤村建居涉及农村集体资产管理、农村社会管理体系、村庄规划以及村民变市民后意识的转变,是一项复杂的系统工程。从目前我区的情况看,实施撤村建居面临着重重障碍,主要表现在以下几个方面。 

(一)撤村建居工作尚没有明确的法律规范可循

    目前,市委、市政府还没有专门出台关于撤村建居工作的文件,而撤村建居工作牵扯到方方面面的问题,在实际操作过程中,特别是在涉及到具体问题时,没有政策依据,缺乏规范的指导。

    同时,各级组织及各利益主体对撤村建居心态各异。政府主要考虑撤村建居后如何盘活土地的存量,合理开发,改善居民生活,改变农居混杂的现状,美化环境。街道(镇)、村考虑较多的则是撤村建居后能否与公共财政接轨的问题,从而减轻目前村级负担。同时,由于村与村之间的集体资产存在严重不平衡,在撤村建居过程中可能引起互相攀比,担心造成不稳定因素,少数负债较多的村怕引发矛盾,顾虑重重。村民则考虑撤村建居后原集体资产如何处置,市民待遇是否真正落实到实处,担心撤村建居后集体资产被平调,集体经济发展受到制约等。

(二)管理体制转换后,居委会运作方式难以确定

    撤村建居必将涉及基层自治组织的主体变更,其法定职权也相应而变。我国《村民委员会组织法》第5条第3款规定:“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。”而城市居民委员会则没有管理集体经济的职能,只能“管理本委员会的资产”。撤村建居,就是将身兼村民自治组织与集体经济组织管理者双重身份的村委会改革成单纯为居民自治性质的居委会。这就必须将原有的村集体资产,如土地、资金、村属企业等等,从原管理者剥离出来,新的居委会必将丧失汲取经济资源的能力,必然带来新社区公共物品投入资金匮乏及居委会(与原村委会比较)运作难等问题。面对这一状况,目前政府公共财政政策不明朗(城乡二元结构,客观上存在公共财政投入方面、方式的体制性差异以及财政投入总量本身匮乏),若投入不足,老村民(新居民)对撤村建居有想法,若由股份经济合作社补足,必将失去股民的利益。

(三)集体资产处置及管理难度大

    我区虽然实施了农村集体经济组织股份化改革,但在产权结构、管理主体地位、产业发展存在一些问题。第一,产权尚不清晰。从目前改革情况,绝大部分股份合作社仅是明确了股东身份,没有进行固化,即使固化好,股权中仍有40%~60%左右的集体股,还要进行二次改革才能真正明确股东的权益。第二,管理主体地位不明确。由于法律法规的制约,成立的股份合作社尚没有真正意义上的主体地位。特别是在经营集体资产中,与原村民委员会相比,需要缴纳税金,无形中增加了股份经济合作社的负担,减少股民利益。第三,产业发展缺乏方向。在城市规划建设过程中,尚严重存在着剥夺农民利益、损失集体利益的倾向。原集体资产变现后得不到有效置换,合作社不能得到有效发展,集体收益逐年减少,给集体资产处置增加了难度。第四,存量的土地没有界定和评估。

(四)原集体土地的处置问题

    依据我国土地管理法的规定,土地的所有权有国家所有和农民集体所有两种形式。我区农民集体所有土地按现状划分可以划分为集体建设用地、农户建房用地、农用地和未利用地。根据我国土地管理法的规定,撤队转居后的土地属于国家剩余土地。这意味着对于目前现存的城中村,其土地性质均要由农民集体所有转化为国家所有,但由于在征地中,实施撤队转居时,农民没有真正得到实惠,没有在真正意义上享受市民待遇,现在又要撤村建居,原集体土地若采取简单、无偿转为国有土地的办法,农民难以接受。同时,撤村建居后,土地属国有剩余土地,原集体土地上农民住宅的拆迁可以界定是享受征地拆迁还是城市拆迁。

(五)村民(新居民)原有集体收益保障

    农民转为居民后,失去了原村组织提供的利益分配和福利。相当一部分近郊农村所处区位有一定的优势,集体经济的发展状况普遍较好,有较大的积累,所以村落组织能够提供给村民一定的收入和福利,比如村委对村内水电损耗的补贴以及村民子女高等教育费用的补贴等。由于村落具有利益内聚性和排他性的特征,丧失了村籍就意味着丧失了村益分配与福利,无形之中增加了城郊农民融入城市社会的成本。

(六)村民房产问题

    撤村转居后,原则上村民的房屋将由原来集体土地性质的自建房转变为国有土地性质的商品房问题,从法律角度讲,今后拆迁将必须按照城市房屋拆迁安置方法来补偿(目前,五星、永红撤村建居的村民小组已按此办法执行),这将大大提高城市建设、改造的成本。但如果不按照城市拆迁办法来处理,又极有可能引发群众的不满。

(七)城市建设费用和城市管理费用问题

    原村委范围内的市政建设、绿化、环卫保洁等工作,都是由村委承担的,撤村建居后,涉及到是否和城区街道一样,由市区共同承担的问题。

(八)原村委会管理人员分流和待遇的设定

    撤村建居后,原村干部工作如何安置、今后的退休如何安排等问题。转居后他们的工资由市财政负担,由于政府财政承担能力有限,所支付的补贴远远低于由原来村集体支付的水平,这样势必会影响村干部改革动力。对于这些村干部是否应继续由村财来补贴?补贴是否具有合理性与合法性?补贴是否应设置一个过渡的期限?这些问题如果解决不好会使一些社区的工作人员积极性受到打击,从而会阻碍村转居工作的顺利开展。

三、撤村建居工作的对策建议

    撤村建居是一项民心工程,是农村发展到城镇的必由之路,从长远看是一项能让广大农村居民最终能收益的举措。撤村建居工作时机、方式的选择以及推进的快慢,必将影响到城市化进程。因此,我们必须认真处理好撤村建居工作中存在的种种问题,因地制宜,统一规划,分批实施,有序推进。

(一)明确指导思想

    撤村建居必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以维护农民利益、缩小城乡差距为重点,以城乡统筹、钟(二)坚持“四个原则”

    撤村建居必须坚持以下四个原则:一是要坚持村民民主自治原则。撤村建居工作是一项十分复杂的工作,改革中的情况错综复杂,涉及面广。因此,改革中的每项决策都是重大的村务活动,涉及每个村民的切身利益,必须坚持村民自主决定,由村民代表大会决定村改居方案中的每项决议,并经三分之二以上的村民代表通过决定。二是要整体规划,有序推进。对“城中村”、“城边村”、农民安居区要做好整体规划并与城市整体规划配套,要按照城市的理念先行规划,然后分步实施,规划要能够适应城市未来的发展需求。要根据撤村建居的条件和标准,做到成熟一批撤建一批,稳步推进。三是要坚持依法办事的原则。撤村建居工作涉及的利益主体较多,关系处理复杂,这要政府在处理相关问题时要注重依法行政,要注重政府行为的法理依据。这方面有三层含义:要合乎法律的规范。任何政策的出台要在上级有关政策的框架内进行,不能为了工作方便、为了完成任务而将上级有关法律法规置于一边。要考虑农民的合理诉求。政策在直接关系农民切身利益时,要充分听取基层工作人员和农民群众的意见,这样在政策执行的过程中才能得到群众的支持与拥护。要做到“程序”合法化。要注重行政过程的合法化,既要重“结果”,也要重“过程”。四是要坚持让利于民的原则。政府尽量要照顾村民利益,既要认真考虑满足农民转为市民的意愿、需求和目的,又要照顾基层村集体的利益。农民及村基层组织是城市化进程、撤村建居工作中的最终实施主体,其积极性和主动性如何,将直接决定城市化进程和撤村建居的速度和质量。因此,必须认真考虑如何调动农民转位市民的意愿和需求。

(三)落实好“三个结合”

    撤村建居过程一是必须与农村集体经济股份合作制改革相结合。股份合作制改革是开展撤村建居工作的前提条件,只有界定了集体资产,通过定量确定农民对集体资产的个人利益分配权,才能切实保护农民和集体的利益,避免集体资产的流失和平调。二是必须与建设农民安居小区相结合。建设农民安居小区、改善居民生活环境是衡量撤村建居工作的一项重要标准,必须按照城市化建设要求,努力建设设施齐全、环境优美的社区,提高农民的居住环境和生活质量。三是必须与推进城乡化相结合。实现城乡化是撤村建居的最终目标,通过撤村改居,打破城乡二元结构,将城市效应辐射到农民,最终实现城乡化。

(四)精心选择建居模式

    我区撤村建居工作要按照“有利管理、提高效率”的原则,结合实际,合理规划和确定新建社区规模。目前,有三种模式可选择:1、以村带城,建立社区。原村组规模较大、经济实力较强,而附近城市新村或社区规模又相对较小、地处较偏,可以将城区社区就近并入新建居的村,成立新的社区。2、以城带村,建立社区。需撤村规模相对较小,且被周围城区社区包围,可以就近并入规模较大的城区社区,成立新的社区。我区五星、永红两街道地处城郊结合部,城中村、城边村较多,可选择以上两种模式。3、以安居小区为单位,建立社区。规模大的安居点可以单独成立社区,规模小的安居点可以几个合并成立一个社区。撤村建居可选择以安居小区为基本单位建立社区,入住安居小区的农民,其社会管理职能全部移交给居委会,其经济收益分配职能归股份经济合作社。对于规划拆迁的村,大部分已拆迁,其剩余零星农户可以并入附近社区,同时撤消原居民委员会和村民委员会;大部分还尚未拆迁的,但实际可耕地面积不足0.1亩/人,可暂保留村民委员会和居委会牌子,待条件成熟后,就近并入新社区,人均可耕地面积超过0.1亩/人的,暂保留村民委员会和居民委员会的牌子。

(五)妥善处理几个相关问题

1、基层组织建设问题

    坚持以“完善功能、增强服务”为重点,加快建立和完善以社区党组织为核心的社区组织体系,选好配强社区党组织和居委会的领导班子。进一步加强社区党建工作协调机制,支持和保证社区成员代表大会和社区居委会履行职责。依法推选产生社区成员代表大会和社区居委会,积极倡导以户为代表直接选举产生社区组织。要坚持社区居委会群众组织的自治性质,建立健全社区事务准入制度,按照“费随事转,权随责走,物随事移”的原则,进一步明确基层组织、社区居委会与政府职能部门在“指导与协调、管理与监督、权利与义务”等各方面关系,使社区基层组织更好地承担起剥离的社会职能和原村委会转移出来的服务职能,充分发挥社区组织管理城市的基础性作用。在撤村建居的同时,要将村原村民小组重新划分并调整社区管理单元。

2、村干部的分流及待遇问题

    撤村建居后,村干部都将面临着“下岗”或分流,不妥善处理好村干部的去向,将引起村干部队伍的不稳定。原村书记可兼任社区居委会正、副书记,享受居委会待遇;同时兼任股份经济合作社董事长的,按原考核办法结算待遇。原村委会班子成员凡符合居委会任职年龄要求并取得任职资格的,全部归入社区居委会,年龄偏大或未取得任职资格的成员,可作为居委会附属人员。上述人员5年内享受原村委会考核待遇,扣除财政支付部分,其余考核报酬由股份经济合作社划拨。原村担负村镇建设、社会治安管理等工作的人员,先并入居委会,作为居委会附属人员,逐步分流,其报酬一部分由财政支付,不足原待遇部分由股份经济合作社划拨。原村担负经济管理职能人员,仍留在村股份经济合作社,作为合作社管理人员,考核渠道不变。通过撤、并、转后新建的社区居委会5年内要优先录用原村委会人员及工作人员。原村民小组的管理人员按条件被录用为小区管理人员的则享受新社区管理待遇,同时原待遇取消。

3、撤村建居后居民委员会运作经费问题

    新成立的社区居委会的办公用房由股份经济合作社按社区标准划拨提供。社区的一切工作经费必须享受城市社区同等待遇,按照规定,由财政划拨到社区,使社区能维持正常的运转。原来由村级负担的市政建设、治安管理、绿化保洁、消防等社会事务费用,也应逐步纳入市级财政年度预算,实行财政统筹支付。但鉴于市、区财政负担状况,同时城乡统筹也是一个长期、渐进的过程,每年可根据建设、管理等需要,经股东代表大会决议,将上述经费分期、分批划给社区居委会。

4、集体资产处置和管理问题

    坚持“促进集体经济发展,有利社区建设管理,保障群众基本权益”的原则,在确保集体资产不流失的前提下,逐步建立产权明晰、权责明确、运作规范、管理科学的新型社区股份经济合作社。一方面通过“城中村”改造、社区建设、农民公寓建造及城市大规模拆迁等城市资源重新整合的契机,购造一批为城市商贸服务的配套设施,并利用“留用土地”有效地建设工业园区、商贸服务中心、社区服务中心,选择优势企业、优势项目,通过土地使用权作价入股或收取租赁费等,确保集体资产保值增值,通过规范完善股份合作社,提高股民的收入水平。另一方面,对存量资产相对少、受规划制约、无发展空间以及农民统一安置到安居小区的,原股份经济合作社的集体资产在保证失地农民按政策落实和保证划拨给新社区居委会正常支出费用后的集体资产,可通过一次性置换按股份一次性分配给农民。

5、集体土地处置问题

    撤村建居,集体剩余土地一次性转为国有,在发生国家征用时,要按现行政策补偿,并应留给股份经济合作社10%的土地,用以建造标准厂房、商铺等,发展集体经济。尚未撤队转居的村民小组的宅基地仍属集体土地,按征地拆迁补偿。

6、农民意识转变问题

    一是要更新就业观念,破除“等、靠、要”思想,提高参与技能培训的积极性,确立自谋职业、竞争就业的新市民意识。二是要破除小富即安的小农思想,树立创业精神和创新意识。三是破除随心所欲、自由散漫的思想,树立遵纪守法、依法办事的法制观念。四是破除陈规陋习,树立文明的卫生意识、公共生活意识和城市文化意识等。



 
   
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