积极探索城乡一体化发展的科学路径
来源：中国网
编者按：统筹城乡发展，推进城乡一体化是我们国家当前和今后一段时间面临的重要任务，有许多深层次的问题既需要从理论上探讨，也要在实践中探索。4月7日，由北京大学管理科学中心、河南省发改委主办的济源市建设中原经济区城乡一体化示范市的论证会在京举行。现摘登论证会的部分专家发言，供各地相关决策者和研究者参考。
地方财力增长须引进民营企业，大力发展小微企业
全国政协常委、北京大学社会科学学部主任、北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁：
我正在考虑城乡一体化、社会保障体制一体化以后，地方财政的问题。这次欧债危机，在经济理论方面给我们一个重要启示。长期以来，凯恩斯主义经济学认为赤字无害，凯恩斯的追随者美国经济学家汉森提出一个周期平衡学术，就是有赤字没关系，在经济衰退的时候多搞一些财政赤字，到经济繁荣时期就还债，所以他是周期的平衡，而不是当年平衡，当年平衡做不到的。可这次经过欧债危机以后，这些观点都已经不行了，因为有三种情况他们预料不到的：
第一种情况，当时只有经济周期概念，而没有政治周期概念。政治周期概念是20世纪70年代以后出来的，政治周期是什么意思？因为西方国家每隔四年或五年大选一次，所以执政党和在野党在竞选过程中都提出要改善民生、增加福利，所以一上台，无论哪个党上台，一上台就要兑现自己的诺言，就必然扩大财政支出。隔两年、三年以后，下一届大选又要开始了，为了竞选，在野党和执政党都提出要改善民生、扩大福利、扩大社会保障，所以就永远没有时候按照周期性的平衡理论说的，到了经济繁荣时候来还债，所以一直是财政赤字。这个是凯恩斯和他的追随者没有想到的。
第二个情况，福利是有刚性的。当时没有想，福利是能上不能下、能增不能减的，一减已经有了福利的人就不愿意，于是就会产生一些政治上的动荡。最明显的例子是在英国20世纪60年代初，国际上都把这个作为一个很典型的例子看，就是英国当时执政的政府有一项福利，给在校的中小学生每天上课期间供应一杯牛奶，这是免费的，这在整个福利中是很小一部分，英国当时的执政党就感觉到，这个钱可以省，就把它取消了。取消以后没想到英国社会就到处在闹，这种福利怎么能取消呢，关系孩子的健康，结果主管的官员辞职下台才了结这件事。这是福利的刚性没有想到。
第三个没有想到的是，当时认为赤字是由发国债弥补的，国债只要国家不亡，政府可以换，这个国债是永远存在的，除非政府宣布过去的债全部作废，那就大乱了，所以可以一代代传下去。但是没想到这个是做不到的。这次欧债危机证明了国债不能代际无限制传下去，旧债不还没人买新债了，国内也不买、国外也不买，你怎么来继续？
这和地方财政也有关系，你的城乡保障一体化的过程中财政收入一定要增长，如果不能保障地方有足够的财政收入的话，这个也不能延续下去，所以就产生了这个问题。现在从国家层面来讲是没问题的，因为我们现在的国债只相当于GDP的1.5%，欧盟的标准是3%，我们还远远低于这个标准，所以现在没问题。但是地方财政又是另外一回事，地方财政过去靠卖地，现在没地可卖了，地方债同样有问题。
但是从另一个角度讲，无论怎么样地方经济上去了一定要把地方财政搞好。大企业的引进是能够增加税收的，特别是一些国有大企业它可以给地方交钱，但这个是不够的。地方财政要增长必须要引进民营企业，而且要引进大的民营企业进来，这是保证长远的。小微企业要大力发展，一开头可能是要国家给一定的帮助，但是成熟以后就渐渐的能够给地方提供更多的就业、更多的创业，也就增加了地方的财政收入。我们有个体工商户，西方发达国家没有这个概念，他就两种，有店面、门面的叫小微企业，没有店面的流动性的叫非正规就业。个体工商户也应该区分，有门面的一律纳入小微企业行列，享受小微企业的一些待遇，这样可以更安心、发展更好。那些流动性的、摊贩的，没有正式门面的，我们也不要叫“非正规就业”，就叫“流动工商户”，这样一种情况可能对将来增加就业、增加创业、增加地方财政收入是有好处的。
现在农民致富过程中办家庭菜园、家庭果园、家庭养殖场的很多，这些都是小微企业，直接为市场的，就是小微的农业企业，应该给他更好的待遇，就是享受到小微企业的贷款，这个问题要解决。我们在别的地方考察，一个小农如果有三万块钱贷款，一个家庭养殖场就办起来了，他就致富了，所以这就是增加地方的活力，也是地方财政有可靠基础的需要。
是深化改革的过程，也是继续发展的过程
国务院发展研究中心原主任王梦奎：我想讲三点：
第一点，就是关于目标的设置。
现在中国社会经济结构正在发生几千年来历史上所没有的，可以说最深刻的变化。我们国家正在从传统的农业社会进入现代的城市社会为主体的结构。过去那种工业化的原始积累时期正在结束，二元经济结构正在迅速改变，农村包括整个社会正在重构，所以国家的管理体制和政策也需要进行大的调整和改革，过去那种城乡分置的体制政策要改变为城乡一体的一种体制框架和政策体系。现在社会存在很多矛盾都和城乡分置的体制和政策有关系。现在从城乡分割到城乡一体化的转变，我觉得是我们国家体制和政策的一项根本性的转变。而这些年来由于高速发展，国家财力，不仅中央的、地方的财力都有很大的增强，也为我们实现这种转变提供了物质条件，过去做不到的事情，现在有可能做到了。
但是真正实现一体化又很不容易，要充分估计到复杂性和艰巨性。现在济源提出到2015年实现城乡一体化，当然是个非常积极的目标，但是还有三年多不到四年的时间，实现这个目标是相当有难度的，关键是设计什么样的标准，达到什么样的具体标准。我建议在总体方案里面，是不是对城乡一体化的现状、面临的矛盾、面临的挑战、有利条件、不利条件，体制的、经济基础的，做点具体的分析概括，这样也便于更好地动员全力组织实施。
具体目标设置，我的第一点意见，是不是增加一些更直接的反映群众生活质量的目标要求，比如说每一万人有多少医生、多少病床，这上面讲医院的建设，要达到一种要求。比如平均受教育的年限、现有职工的培训、增加就业的数量，就业以后城乡一体化才能有基础，特别是农业人口转为非农业人口的数量，这和城乡一体化有直接关系。
第二点，现在实现城乡一体化、实现公共服务均等化，我觉得应该是深化改革的过程，同时也应该是经济继续发展的过程。但是城乡一体化也好、服务均等化也好，涉及的主要是现在农民的福利待遇的提高，我觉得这个方向是毫无疑问的，但值得注意的问题是社会保障水平的设置，一定要考虑和现在的经济方面的水平相适应，和政府的财政能力相适应。我认为既要看到我们几十年的高速发展，也要预见到中国经济增长速度有可能放缓，财政收入增长速度有可能放缓，现在我们财政每年增加收入20%以上，长期我认为是不可能的，总量还在增加，但是增长速度都会放缓。如果设的标准太高，吊高胃口，就会损害社会发展的利益，最终还得从企业来，从企业收税，所以这方面掌握尺度是很重要的。
第三点，在推进城乡一体化建设过程当中，要更好地注重保护和发扬优秀的历史文化传统，因为在工业化、现代化过程中怎样保护历史传统、文化传统也是一个世界性的问题。从全国来说这几十年由于我们缺乏知识、缺乏远见，有很多不应该有的破坏、不应该有的损失，都令人很痛心，而且永远是不能挽回的。济源市可以说是历史文化底蕴非常深厚的地方，这也是济源发展很大的优势，但是现在搞城乡一体化，大规模的建设，我觉得规划建设当中更好地保护和发扬文化传统、文化遗产的理念要坚持，现在已经做了很多工程，有旅游资源，文化搭台、经济唱戏，文化应该本身成为我们追求的目标，还有独特的经济价值，我觉得这点越往后越重要，这样我们的现代化、城乡一体化就能更丰富多彩。
农地征收应与国有土地享有平等的收益
中国经济体制改革研究会会长高尚全：
推进城乡一体化，关键靠改革，我就改革方面讲几点看法。第一点就是推进城乡土地利用和规划体制改革，推进城乡土地利用和规划体制改革是形成城乡一体化的重要内容，在土地利用制度方面，在稳定和完善农村基本经营制度，健全严格规范的农村主题管理制度的基础上，积极发展土地承包经营权的流转市场，通过土地的流转市场，推动土地承包经营权规范有序流动，切实保护农民合法权益，增加农民的财产性收入。中央提出要增加群众的财产性收入，不然富不起来怎么小康。中国能不能实现小康，关键要看农村农民能不能实现小康，所以增加农民的财产性收入是一篇大文章。严格建立工业性和经营性建设用地，逐步缩小征地的范围，完善征地补偿机制，对依法征收农村集体土地的要按照土地同地同价原则，及时足额的给农村集体组织和农民合理补偿。同时要解决征地的农民就业、住房和社会保障，逐步建立城乡一体的建设用地市场，在符合规划的前提下，与国有土地享有平等的收益。
第二点推进城乡基础设施建设。城乡发展的差距在基础设施方面特别明显，要形成城乡经济社会发展一体化的新格局，必须加快城乡基础设施建设体制改革，大力推动农村基础设施建设，打破交通、电、能源、水务、环保各自为政的体系，实现统筹规划、统筹衔接，改革基础设施投融资体制，调整财政资金投向重点，把基础设施建设的重点转向农村，不断改善农村基础设施条件，逐步健全覆盖城乡的基础设施网络。
第三，推进城乡劳动就业体制和社会保障方面的改革。改革劳动就业体制，促进农民就业，不仅是增加农民收入的重要途径，也是统筹城乡发展的必然要求，要按照中央的要求加快建立城乡统一的资源市场，建立覆盖城乡的公共就业体制和就业培训体系。积极引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业，加强农民工权益保护，改善农民工劳动条件，保障生产安全，进一步提高农村的保障水平，加快形成城乡一体，有效衔接的社会保障体系，扩大农民工的工伤、医疗、养老保险的覆盖面，尽快制订和实施农民工养老保险关系转移衔接的办法。
第四，推进城乡公共服务体制和社会管理体制改革，缩小城乡之间的公共服务水平的差距，是实现城乡一体化的重要保障、要加快完善公共财政体制，全面提高财政保障的水平，促进城乡社会事业全面协调发展，以城乡基本公共服务均等化为目标，建立城乡统一，市民与农民平等享受、城市与农村均衡的义务教育、公共医疗卫生、公共文化和公共安全等公共服务体制，对外出就业的农民工要逐步实现在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租住等与城镇居民享有同等待遇。在社会管理体制方面要按照城乡社会管理的要求，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，促进城乡人口的有序流动，安居乐业。
涉及到的层面很多，但是还是要突出重点
国家发改委地区司司长范恒山：
中原经济区的建设是一项重要的国家战略，我是搞区域政策研究和做推动区域协调发展工作的，借此机会我想简要谈三点看法：
第一点，河南在济源推进城乡一体化示范具有重要的意义。道理很简单，一方面，中原经济区建设从大的角度来讲是整个国家的事，但是直接的来讲主要是河南的事，以及河南各个地市的事。所以中原经济区的建设需要支撑点，济源作为建设中原经济区城乡一体化示范市这个构想，我觉得是为中原经济区的建设找到了一个重要的支撑点。
第二点，要推进济源城乡一体化示范，还需要深入研究一些重要的问题。为了把这个试点搞好，真正使它成为在中原经济区建设中，甚至在全国的改革发展中都起到示范作用的目的，我们还需要研究一些问题，我初步考虑一下，可以在四个方面做一些深入研究：
1.一体化与凸显特色的问题，或者说是怎么处理好高度融合与保持特色的关系。一体化是希望在很多重要的方面都保持规则或者协调联动，但是一体化的过程中如果过多强调整齐划一的话，就可能抹煞不同地区、不同领域的特色和优势，所以在这里面有意识地维护比较优势、凸显特色非常重要。我注意到方案有个词叫“高度融合”，这个词应该说是一个很好的词，但是在实践中怎么用，哪些方面需要融合，哪些方面还应该保持我们应有的特色，特别是农村应有的特色，则非常重要。
2.研究一体化与保障权利的问题，就是处理好一体统筹和保障权利的关系。农村、农民是处于弱势的方面，所以在推进城乡一体的过程中间要特别重视各个方面，特别是农村、农民和农业应有的权利的保障，这里面核心在于农民应有的权利保障，包括土地的权利、创业就业的权利等等。这里特别强调要从实际出发、分类推进，注重农民的意愿，不要搞强制，可能得运用一些科学办法进行合理引导。
3.深化研究一体化和突出重点的问题，也就是处理好全面推进和突出重点的关系。一体化的层面是很多的，从基础设施的一体化、市场体系一体化再到社会管理，再到环境保护等等，甚至包括产业的安排、整个区域规划等等，实际上即便对于城乡这个具体的题目而言，它所涉及到一体化的层面也是很多的，但是还是要突出重点，什么是重点，我想城乡一体化的重点是不一致，或者说是制度的一体化，而制度一体化中间的核心又是公共服务的均等化，所以我以为在实验示范中间要把城乡协调的规制放在重要位置，把推进城乡公共服务均等化放在重要位置，特别要探索公共政策服务的均等化，探索在一些重要方面，包括就业、社保等等方面，教育、卫生、医疗、就业、社保等社会事业方面公民享有的同权化，也就是说每一个人享有平等的发展权利和发展机会，还包括在一些涉及到具体民生的工程建设上，也就是我们常说的水、电、路、气、房等等方面要惠及到全体人民。
4.一体化与推进开放，也就是处理好内部一体化与积极开放提升一体化的关系。我认为内部的一体化是有潜力的，但是内部的一体化也是有局限的，提升一体化的深度、提高一体化水平的重要出路在于联动发展、在于对外开放、在于与周边对接。关于联动发展方面，我注意到方案中间对这一块也做了很好的表述，包括对周边的联系、省内一些地方的联动，这一点我觉得作为方案的重点是必要的，在下一步过程中还需要研究对于积极推进对其他地方的开放，借资源、借市场、借要素、借通道来提高自己一体化水平的具体方式和方法。
第三点，在推进一体化示范的过程中间，在实践中间我建议把握好四个方面：
1.把握原则。首先要把握好“三化”协调等总体要求和核心内容；其次要把民生的改善作为事业的出发点和落脚点，只有这样，才能凝聚各方面的力量、凝聚各方面的积极性，最后也才能使你的事业抓住最根本的东西，发展的目的是人的发展，人的发展的核心是改善民生；再次，要把实现富裕和创造幸福有机结合。富裕不能解决根本问题，特别是不能解决和谐和稳定问题，富裕和幸福同时兼具才能解决发展、公平、效率、安定这些问题，所以我们在强调富裕的同时一定要把人民的愉悦度、人民的方便程度、人民的自由发展度等等方面有机结合起来。
2.坚持标准。我特别赞赏济源提出的“全域规划”的提法，一定要高标准规划，不能因为体制行为造成短期行为，在高标准基础上量力推进、不铺摊子，能干多少事干多少事，不要急于求成，我们现在有些体制很容易导致因为钱少而急于求成，就会铺摊子低标准，我们量力而行是在钱有限的情况下要坚持高标准分步推进。
3.注重实验。把实验作为中心，特别是在土地制度方面的探索，在粮食利益补偿机制方面的探索，要去做合乎中国国情的探索经验，要积累一些经验。
4.突出重点。建议第一注重农村；第二注重协调，不仅仅是硬件还有软件，包括城市化推进过程中间从路标设计、城市风格面貌再到城市精神塑造都应该一体考虑，不仅仅是几个房子，还有城市的精神、城市的品貌、品格等等。
城乡一体化核心是权利同等化
北京大学党委副书记、纪委书记于鸿君：
关于城乡一体化有很多意义方面的论证，其实我在想，中国改革开放30年大体上从1978~1986年重点在农村，1986年以后转向城市，其实有一点把农村这个巨大板块切割出去的味道，这些年农村的发展实际上是比较滞后的，当然原因很多了，改革也要分步进行。改革开放30年以后中国大力推进城乡一体化，统筹城乡发展，可能是下一个30年一项非常重大的任务。中原一日不富，中国难以富强。结合学习、思考中的一些认识，我谈三点认识：
第一，在推进城乡一体化的过程中，人们往往会把通过搬迁、移民，引导人口向城市聚集，或者推动人口向城市聚集，理解为城乡一体化的核心内容，或者至少说是非常重要的内容，这样的一种空间布局的调整，我认为在城乡一体化当中非常重要，但是不能是唯一，甚至不能说是最重要的。在推进城乡一体化过程中有一个核心理念是最重要的，“权利同等化”。这个问题其实我们到现在为止没有很好地解决，甚至没有大的突破性的解决。我这里第一个基本的认识或者核心观点，就是没有权利的同等化，这里指的城市居民和农村居民权利的同等化，就没有城乡的一体化，这个核心理念，我觉得在整个推进城乡一体化当中，应该作为工作中的重要指导。
第二，城乡一体化的动力是什么？我们的城乡一体化谁想干、谁愿意干、谁最想干，这里面实际上不只是将来在推进一体化中我们的钱从哪儿来，还涉及到推进城乡一体化的积极性的调动问题，当然这里面还要考虑阻力是什么，这样一个市推进城乡一体化有什么阻力。我在想农民收入水平的提高是提升城乡一体化最大的动力。所以我们采取措施提高农民的收入水平，在我看来这个应该是推进城乡一体化的基础，是显著提升城乡一体化动力的必要举措。再比如说保障农民的财产权，农民有什么财产，真正意义上有保障的财产？我思考了很久，土地是承包的，宅基地是集体的，所以财产权利对农民的保护也是我们提升城乡一体化动力的一个重要条件。当然还有户籍制度、社会保障公平全覆盖，我们能不能做到。还有城乡一体化中居民怎么流动，一般来讲从农村流到乡镇，乡镇流到市里面。如果把这个理解成一种垂直流动的话，未来的农民的人口流动可不可以在横向上流动，这个乡流到那个乡，每个乡肯定将来发展推进城乡一体化是不均衡的，推进的好的、快的可能吸引更多的人口过去。还有信息化建设是推进经济社会发展、推进城乡一体化非常重要的方面，我们的信息化在全国范围来看，在农村做的很不到位，或者还有很多工作要做。
还有，我在想，在推进城乡一体化中，要不要引入其他方面的一些人才，我一直在思考，因为我在大学工作，每一年近700万大学生毕业，就业大概500~600万，每年大概100多万就业不了。这个事情对当下中国来讲是非常重要的一笔人力资源。我曾经鼓动一个地方的市委书记，和他聊，建了一个大学生创业基地，搭建一些平台，让那些有胆量、有胆识的大学毕业生去创办一些微型企业，其实在农业地区，这是一个挺好的出路，在推进农业产业化中微型企业可以大有用武之地。这些方面，在推进城乡一体化中需要有动力，所以我认为或者核心观点是没有一体化的动力就没有一体化的成功。改革开放30多年来，中国改革发展的动力源泉在于民间。第一推手、第一动力应该在于民间，民间的动力是最强大、最持久、最可靠、最有效，这个动力要发动起来。有时候政府在唱独台戏，我曾经去过一个地方，制订了一系列强制政策，要把山上的农民搬下来，但他们说我们在这儿挺好的，祖祖辈辈在这里，早上起来唱唱歌、吃吃肉、打打猎，住的挺好，你怎么非要我搬下来？如果一头热，城乡一体化没法搞，大量的负担就背在政府的身上，财力有限，所以要把动力瞅准了。
第三，在时间布局上，推进城乡一体化的时间布局，我们经常讲的一句话叫全面推进。总体上、战略上统一谋划、统一设计，这是必要的，如果把全面推进理解成齐头并进可能有问题，可能还得差别对待。所以可能未来会出现一种先后有序，比如条件好的能够先行一步，条件不好的慢慢创造条件，可能未来还有一个分步实施的问题，可能一些地方加大力度提高农民的收入水平，另外还得大力推进农村地区的教育，积累农村地区的人力资本，还有医疗方面，分步实施可能也是必要的。
我认为，第一，没有权利同等化就没有城乡一体化。第二，没有一体化的动力就没有一体化的成功；第三，城乡一体化到底是什么行为？我觉得城乡一体化应该是政府调控下的市场行为，首先不能是计划行为，应该是个市场行为，市场行为就要因势利导，就要利益驱动，就要渐进化，不是一步到位，就要在整个过程中不断提高参与主体活力。另外是政府调控下，不是政府拉动下、推动下，更不是政府强制下，城乡一体化应该是渐进、长期的过程。
以自我发展为基础，推进体制创新
清华大学经济管理学院教授魏杰：
我认为未来20至30年中国经济的重要主线就是城乡一体化。城乡一体化不是中国人创造的，是发达国家已经走过的路子。在他们走过之后，我们要走这个路子，有一个重要的任务，就是研究发达国家在城乡一体化过程中的经验和教训，对我们的发展可能有好处。
感谢厉老师前一段时间送我一本书，讲欧洲的，对我很有帮助。我看了一下是关于人类社会城乡一体化发展历史。读完有两个感触很深，一个就是关于城乡一体化的目标到底是什么。我看欧洲、北美国家的城乡一体化目标，尤其所谓欧洲目标，后来历史学家认为是一个最佳的城乡一体化目标，我看了一下它的目标有六个指标：第一个是城乡民生享受一体化，就是城市居民和农村居民在民生享受上是一样的，就是我们讲的教育、医疗、社会保障等均等化；第二个指标是城乡基础设施一体化，就是城市的基础设施和农村的基础设施水平是一样的，比如人均公路里程等，这是第二个一体化；第三个一体化叫城乡产业结构一体化，就是指工业、现代农业以及服务业的结构是一体的，不是割裂的，在没有城乡一体化之前是割裂的，所以经常出现过去讲的工业欺负农业的状态，但是到了城乡一体化以后，它的产业结构是一体化的，它的比例和安排是统一的；第四个叫城乡经济体制一体化，就是都遵守市场经济原则，无论是价格还是资源流动完全以市场经济为准；第五个叫城乡产权制度一体化，就是城市的产权制度和农村一样，是一体化的，这是很重要的指标；第六个指标就是城乡社会公共管理体制一体化，城市的社会公共管理体制和农村是一样的，比如说强调社区、强调要素流动。
看了关于世界城乡一体化的历史，一个很重要的感觉就是怎么完成城乡一体化的道路，这个道路怎么走。我看了一些经济学家和历史学家，把世界城乡一体化道路分为两类，一类叫以自我发展为基础的城乡一体化，是自己发展的结果，财富和整个的运作是以自我发展为基础的，这种一体化的道路像欧洲和北美就是这种道路；第二种道路是以非自我发展为基础的城乡一体化，它的城乡一体化不是自我发展的结果，往往是外部力量或者是举债，比如说因为灾害，别人外部救助的，也包括自己举债的结果，不是自我发展的结果，是一种非自我发展的城乡一体化，典型的模式就是拉美模式，完全以举债作为基础的一体化。
人类历史上凡是坚持以自我发展为基础的城乡一体化，这种道路一般有两个支撑点很明显，一个支撑点就是产业发展，建议能够继续细化和带有前瞻性的对产业发展这块做一个更加详细的规划；第二个支撑点就是体制创新，体制创新是个很重要的支持。比如最近有一段时间调研所谓都市农业，发现都市农业某种意义上就是农业生产方式的总体变革，农民的土地以租赁方式给了企业，农民既有财产性收入，同时又不去考虑市场，就完全靠自己一般的劳动贡献，这个对农民来讲弥补了他对市场信息捕捉不到的局限性，又带来财产性收入，这种体制性创新完全可以推行。现在已经允许这样的方式，只要是自愿的基础上，其实农民愿意干，你强制剥削他的财产他不愿意干，但是你让他的财产增值他当然愿意干。
