统筹城乡走向更加公平的社会保障

胡晓义 郑功成 王东进 林 义

来源：《 人民日报 》（2012年05月15日07版）

编者的话:

党的十六大以来，我国社会保障事业快速发展，目前已初步建成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点的项目齐全、覆盖全面的社会保障体系框架，建立了世界上最大的社会保障计划。深入推进社会保障事业发展，需要进一步完善制度体系、提升管理服务水平，特别是提高制度公平性，其中加快推进社会保障城乡统筹是最为关键的一环。加快推进社会保障城乡统筹的重点、难点和步骤、路径是什么？在本期“大家论道”中，几位专家进行了探讨。

我国社会保障发展进入新阶段

人力资源和社会保障部副部长 胡晓义

2011年，在国内外经济形势存在诸多不确定、不稳定因素的背景下，我国社会保障事业继续取得进展，新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点迅速扩大，同步开展了城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）试点，到年底已有3.6亿多人参保，1亿多城乡老年居民领取政府的基础养老金。各种情况表明，再经过今年的努力，城乡居民基本养老保险制度可以实现全面覆盖，以养老、医疗、低保为重点的基本社会保障体系框架将基本建成。当前，我国社会保障发展进入新阶段，应在更高层面、以更大力度加快推进城乡统筹。

城镇化率超过50%，要求加快推进社会保障城乡统筹

进入新世纪以来，我国城镇化不断发展，劳动力和居民在城乡之间流动规模扩大、速度加快，凸显出原来涉农社会保障制度供给不足的矛盾。中央正确预判这一重大变化趋势，按照科学发展观的要求，在社会保障制度建设方面作出一系列重大部署：2004年开展新农合试点并迅速在全国推开；2005年建立了农村医疗救助制度；2006年以农民工为重点，扩大社会保险覆盖面；2007年实行农村低保制度，开展城镇居民基本医疗保险制度试点；2009年进行新农保试点，去年扩大到全国60%的地区；2011年开展城居保试点，并明确提出有条件的地区可以合并实施城乡居民两项养老保险制度。

这些重大制度和政策的建立和出台，为社会保障长远发展和促进社会公平正义奠定了基础。但在特定发展阶段，这些制度和政策大都只能是城乡分别设计和实施，统筹和融合度相对较低。2011年，我国城镇化率达到51.27%，“十二五”期末可能接近55%。城镇化率超过50%，加之城乡人口流动成为常态，表明我国社会保障发展进入加快推进城乡统筹的新阶段。

加快推进社会保障城乡统筹的主要着力点

涉及城乡统筹的社会保障主要有城乡居民医保和职工医保、城乡居民养老保险和职工养老保险、城乡医疗救助、城乡低保。当前，应在政策、制度、体制等方面加快推进城乡统筹。

推进政策衔接。一是农村低保与新农保的衔接。原则是叠加实施，努力实现政策效应最大化。二是新农保、城居保与职工基本养老保险的衔接。部分中青年农民参保率低，有制度实施初期的“观望”因素，但更主要的是“选择的困惑”。中青年农民在城市打工或准备到城市打工，是参加职工养老保险还是参加新农保，应允许他们自己作出选择，政府的责任是开拓“互通”的渠道。因此，今年应研究实行新农保、城居保与职工基本养老保险之间的衔接转续政策，主攻点是缴费年限的认定和换算。三是医疗救助与基本医疗保险的衔接。这一衔接实际上已部分实现——对低收入困难家庭，政府用医疗救助资金补助其参保缴费获得基本医保权益。现在需要研究更深度的有机融合，即把医疗救助与花费巨大的重大疾病救治结合起来，进一步减少因病致贫、返贫现象。

推进制度融合。一是城乡居民社会养老保险制度的融合。这在法律上已无障碍，中央财政对两项制度给予同额补助实际上也预留了接口。目前有一半省市合并实施了两项制度，随着今年城乡居民社会养老保险制度的全覆盖，应全面推进合并实施。二是城乡居民基本医疗保险制度的融合。中央多次强调城乡统筹的方针，4个省市、40多个城市和100多个县的探索也创造了成功经验。目前全国有2.6亿农民进城务工，加上其家属子女，人数更多。及早实现居民基本医保城乡统筹，使城乡居民享受均等化的基本公共服务，有利于促进社会公正和社会和谐。

推进体制整合。行政管理体制必须适应经济基础和社会格局的变化，必须体现以人为本。一是整合城乡医保管理体制。近年来，有关部门为城乡基本医保制度的建立做了大量工作，但社会的发展客观上要求进一步变革管理体制和整合经办服务资源。这既有利于让广大人民群众获得更加便利的服务，又有利于强化“第三方监管”机制。二是理顺有关社会保障管理体制。中央勾画的我国社会保障体系框架是“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充”，其中的“补充”应主要调动社会和市场的资源；而作为“基础”和“重点”的制度，如果能够统一行政管理，可能更有利于顶层设计和顺畅实施。

更加重视城乡社保经办服务资源的整合。城乡统筹的效果最终要体现在改善服务上。因此，城乡社会保障政策、体制、机制的改革与完善，应把提升经办服务特别是基层经办服务资源整合水平摆在重要位置，以使人民群众得到城乡统筹的好处。首先，强化基层公共服务平台建设。目前我国社会保险经办机构工作人员数量不足、素质不高，制约了管理水平和服务能力的提升。解决之道，一是以农村和基层为重点，适当补充社保经办人力资源，特别应注重发挥“三支一扶”、大学生村官等优质资源的作用；二是整合现有的基层公共服务资源，把按险种分设的经办机构逐步改变为按流程管理设置；三是加强职业培训，提高经办管理人员业务素质和职业能力。其次，创新管理服务手段，提高管理效率和服务质量。今年计划增发1.5亿张全国统一、功能兼容的社会保障卡，总量达到3.4亿张，“十二五”期末达到8亿张，覆盖60%以上的国民。第三，充分利用各类社会资源。比如，通过邮局、银行对养老金实行社会化发放，通过金融机构运营补充性保险等。

从形式普惠走向实质公平

中国人民大学教授 郑功成

在党和政府的高度重视下，近几年我国社会保障体系建设步伐加快，普惠性特征日益体现。从覆盖城乡的最低生活保障制度的构建到全民医疗保险、全民养老保险制度体系的形成与快速覆盖，再到保障性住房及其他福利供给的大幅增长，我国社会保障不同程度地惠及绝大多数城乡居民。这不仅是社保体系建设的巨大成就，而且是国家经济发展、社会进步与人权保障事业推进的重要标志。未来一个时期，我国社保体系建设的重要任务是在坚持并巩固普惠性的基础上，不断增强公平性，最终实现社会保障从形式普惠走向实质公平。而加快推进社会保障城乡统筹发展，无疑是缩小国民福利权益差距，促使社会保障体系沿着公平、正义、共享的价值取向持续发展的必由之路。

加快推进社会保障城乡统筹发展，具有重要意义和深刻原因。首先，经济社会发展大背景发生深刻变化。经过30多年改革开放，我国已经从一个落后的农业国成为新兴工业化国家，经济总量跃居世界第二，综合国力显著增强，各项事业全面推进。与此同时，在新的历史条件下，科学发展观的贯彻落实、国民经济的持续健康发展、群众对过上更好生活的新期待，无不要求进一步打破城乡二元状态。社会保障作为面向全民的公共品，无疑应扮演先行者的角色，并为全面推进城乡统筹发展创造条件。其次，社保体系建设中的诸多现实问题亟待通过城乡统筹发展来解决。比如，社保管理体制与运行机制的城乡分割及其带来的公共资源浪费、行政效率低下、制度风险增加等，都迫切要求通过推进社会保障城乡统筹发展来化解。

加快推进社会保障城乡统筹，需要正视现实中存在的诸多障碍。一是传统的城乡分割惯性依然巨大。二是城乡二元体制及其导致的条条分割、政策分割与传统管理方式亟须改变，比较僵化的经办机制还在排斥社会机制与市场机制。三是资源配置失衡的格局还在延续，城乡发展差距非短期内能够缩小。改变长期存在的资源配置厚城薄乡的问题，是一个渐进的过程。四是对现行社保制度的有效整合难度较大。例如，城镇居民基本医疗保险与农村新型合作医疗是同一性质的制度安排，但分属不同部门管理，在实践中造成了资源的浪费，而要整合制度就需要多个部门相互配合并涉及对现有资源配置格局的调整。可见，实现社会保障城乡统筹发展面临诸多现实障碍，应充分估计其难度并积极、稳妥、渐进地推进。

推进社会保障城乡统筹的目的在于进一步提高社保制度的公平性，同时提高社保体系运行效率，增进制度的财务稳定性。要实现这样的目的，必须抓住三个关键问题。

突破体制障碍。从城乡二元格局走向城乡统筹发展，必然要以改革现行体制为条件，通过调整行政机构设置、强化城乡统筹职责以及消除部门利益追求等改革措施突破体制障碍。只有根据社保体系建设的内在规律进一步改革创新社保管理体制，将社会保障城乡统筹发展作为其基本职责，同时消除部门管理与制度实施之间的利益链条，才能为社会保障城乡统筹发展创造条件。

创新社保事务的经办与服务机制。应创新社保事务的经办与服务机制，消除传统经办或服务机制对城乡统筹的阻碍。比如，通过将基层社保服务适度集中到统一的社保服务平台，可以化解条条分割下的资源分割、运行效率低下和官僚主义弊端；通过统一、共享的社保信息化建设，可以在提供更为便捷服务的同时促使服务质量提升；通过建立政府购买社保经办服务等机制，可以更好地利用社会与市场资源，满足不同服务对象的需求；通过培育和扶持各种基层社会组织，可以增加社保服务的供给并放大社保制度的保障功能。

分类有序推进城乡社保制度一体化。只有实现制度一体化，才能真正实现社会保障城乡统筹发展，真正实现城乡居民同制同权的目标。因此，制度整合是推进社会保障城乡统筹发展的重要条件。但不同的社保制度有不同的路径依赖，因而应在适当分类的基础上积极、有序地推进制度一体化。比如，包括基础教育、公共卫生、社会救助、老年福利等在内的由政府负责的社保项目，宜尽快实现城乡统筹下的制度一体化，越是中央、省级财政负责的保障项目，越应尽快整合制度、整合资源。凡是目标明确、路径清晰的社保项目，均应不失时机地推进制度一体化。如全民统一的医疗保险是我国医保制度的发展目标，其中处于分割状态下的城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗应当先行整合，尽快实现制度一体化、经办统一化。

当前，有必要形成新的共识，这就是将社会保障城乡统筹发展作为新时期深化社保改革、健全社保体系的基本目标，在优化社保制度安排的条件下，促使整个社保体系从形式普惠稳步地走向实质公平，最终让全体人民通过这一制度安排合理分享经济社会发展成果。

加快基本医保城乡统筹的步伐

中国医疗保险研究会会长 王东进

我国基本医疗保险经过十几年的发展，实现了历史性跨越，其主要标志就是实现了制度从无到有、覆盖范围从小到大、待遇水平从低到高，“3+1”（城镇职工医保、城镇居民医保、新农合加城乡医疗救助）的制度框架初步形成。目前，全国参加基本医疗保险的总人数达到约13亿人，保障水平不断提高。无论覆盖范围还是受益人数，中国基本医保都堪称中国乃至世界发展最快、范围最广、人数最多的一项社会保障制度。

过去，我国医保基本上呈外延扩张式发展，其主要特征是“扩面、提待、投入”。现在已经到了转向内涵式发展的阶段，其主要特征是更加注重体制机制创新和管理服务提升，实现由人人享有基本医疗保障向人人公平享有基本医疗保障转变。应认识到，完善基本医疗保险制度，实现公正和谐医保，比建“框架”情况更复杂、任务更艰巨，既需要科学周密的顶层设计，更需要“三医联动”，实行一系列配套改革和体制机制创新。当务之急是加快基本医疗保险的城乡统筹步伐，既增强制度的公平性，又提高管理和基金使用效率。

推进基本医保城乡统筹具有紧迫性

随着改革的深化和事业的发展，基本医疗保险城乡制度分设、管理分割、资源分散的“三分”格局弊端日益显露，不但增加了医疗保险的管理成本，降低了管理效率，而且不利于改变城乡二元结构，对体现制度公平、促进社会和谐造成了负面影响。突出表现为“三个重复”和“三个不利于”。

“三个重复”。一是居民重复参保。当前，各地普遍存在城乡居民重复参保的现象。特别是农民工、乡镇企业职工、在城镇就读的农村学生、被征地农民等人群的重复参保问题非常突出。据调查，重复参保率一般在10%—15%，有些地方甚至超过30%。二是财政重复补贴。全国重复参保的人数如果按10%—15%估算，一年的财政无效补贴就是240亿至360亿元。三是重复建设经办机构和信息系统。现有的城镇基本医疗保险信息系统略加扩容和调整，即可容纳新农合对网络信息系统建设的需求，如果在全国范围内再建设一套新农合信息系统，就是巨大的浪费。

“三个不利于”。一是不利于体现制度的公平性。城乡基本医疗保险制度分设，强化了城乡户籍分割，不利于改变城乡二元结构，同一地区的城乡居民统筹层次、就医选择、保障范围、待遇水平等因户籍不同而存在明显差异，不能很好地体现社会保险制度的公平性。二是不利于人力资源的流动。城乡基本医疗保险制度不贯通，信息不共享，管理不统一，造成从业人员医疗保险关系难以接续，待遇无法衔接。三是不利于医疗保险制度的可持续发展。城乡基本医疗保险制度分别由不同部门管理和经办，难以统筹谋划制度的长远发展，难以统一掌控制度运行，难以科学评估保障的真实绩效，无疑会增加体制成本，造成社会资源浪费。

推进基本医保城乡统筹具有可行性

加快推进基本医疗保险城乡统筹，时机与条件均已成熟。概括地讲，就是具备了“四个基础”。

具备法律基础。社会保险法已将新农合纳入基本医疗保险范畴，并明确规定国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作。统筹管理城乡基本医疗保险是贯彻落实社会保险法的必然要求。

具备制度基础。“新农合”已经由初始阶段的农民合作医疗制度转变为与城镇居民基本医疗保险制度相同的社会保险制度，即在制度框架、筹资方式、保障水平、运行机制、管理服务等方面都具有高度的同质性，为推进基本医疗保险城乡统筹奠定了制度基础。

具备思想基础。推进基本医疗保险城乡统筹，中央有要求，地方有需求，广大群众呼声尤为强烈，希望通过一体化管理获得更便捷、优质的服务。

具备工作基础。目前，天津、重庆、宁夏、青海、新疆生产建设兵团5个省级行政区、41个地级市和162个县（区、市）开展了基本医疗保险城乡统筹，将城乡居民医疗保险划归社保部门统一管理，取得了显著成效：不但避免了“三个重复”，而且降低了管理成本，提高了效率。调查显示，实行基本医疗保险城乡统筹，一个中等城市一年可节省管理费50万至100万元。更重要的是，基本医疗保险城乡统筹增强了制度的公平性，提高了城乡居民的医疗保障水平，适应了人员流动实际，有利于发挥医疗保险对医疗服务的监督制约作用，促进医疗卫生事业健康发展。

基本医疗保险城乡统筹代表着我国基本医疗保险制度建设的方向，是深化改革的必然要求。应在总结各地实践经验的基础上，尽快在国家层面出台基本医疗保险城乡统筹和一体化管理的指导意见，明确统筹的基本原则、主要内容、管理主体、实施步骤和时限要求。实现基本医疗保险城乡统筹可以采取“三步走”的方式：第一步，整合管理资源，实现一体化管理；第二步，实现行政管理的统一；第三步，实现制度融合——可以在基本制度框架统一的前提下，采取“一制多档”的形式，打破城乡户籍限制，允许居民根据家庭经济状况自主选择参保的档次，享受相应的保障待遇，实现制度的统一性与灵活性、公平性与可选择性的有机结合。

加强农村社保基层平台建设

西南财经大学保险与社会保障研究中心主任 林 义

近年来，我国统筹城乡社会保障体系建设快速推进，取得了显著成效。随着城乡社会保障服务范围的扩大、服务对象的增加、服务内容的丰富，尤其是城乡居民社会养老保险今年将实现制度全覆盖，农村社会保障基层管理平台建设和服务能力不足的问题日益凸显，已成为统筹城乡社会保障制度建设和可持续发展的瓶颈制约。

农村社会保障基层管理平台建设滞后主要表现在：资金投入不足，管理服务水平难以适应农村社会保障快速发展的需要，尤其是乡镇社会保障经办平台建设滞后，人员编制不足，工作效率较低，人员稳定性差；农村社会保障的种类繁多并涉及多个管理部门，尤其是乡镇一级农村社会保障的经办机构呈现“碎片化”局面，而且乡镇一级分设就业、社保、新农合、低保等专门管理机构容易导致基层机构臃肿，管理成本较高，协调难度较大；农村社会保障信息化平台建设滞后，难以适应快速发展的农村社会保障事业发展需要。在一些进行新农保试点的边远地区，基础数据仍然实行手工操作，而且各类社保信息缺乏统一信息平台，既加大运行成本，也加大管理难度。因此，加强农村社会保障基层管理平台建设既有必要性，又有紧迫性。

夯实基础，构建农村基层综合性社会保障管理服务平台。这是更好地服务于城乡社会保险制度全覆盖的现实需要。应在服务场所、人员编制、经费支持及软硬件建设等方面加大支持力度，努力完善农村基层社会保障管理平台的制度建设，提升管理能力和服务水平，确保城乡居民社会养老保险制度全覆盖的顺利推进。应构建农村基层综合性社会保障管理服务平台，注重新农保、新农合、农村低保及被征地农民社会保障项目的制度整合，统筹使用公共服务资源，做到机构、人员、经费、场地、制度、工作“六个到位”，机构名称、基础台账、规章制度、工作流程、服务标准“五个统一”，规范建设农村基层社会保障服务中心，为参保群众提供方便、快捷、优质的服务。应进一步创新基层社会保障管理的体制机制，力求在现有管理体制的框架下，统一组织协调城乡就业、社保、医保、低保等各部门的工作任务，不断总结经验，更好服务基层群众。

加快农村社会保障信息化建设，实现社会保障信息共享。农村社会保障信息化平台建设需要兼顾制度对接和技术结合，实现农村社会管理与新农保、新农合及农村低保等各类社保基础信息共享，着力提高各项社保制度运行效率。应将社会保障信息化建设同社保经办管理体制改革综合考虑，避免低水平重复建设，从长远发展的角度构建动态性、开放性、兼容性强的统一社会保障信息化平台，并实现与城市社会保障信息化平台的全面对接。

加强战略规划和顶层设计，理顺社会保险管理体制。社会保险政出多门的管理格局在社会保险统筹层次提高、社会保险即将实现城乡制度全覆盖的现实背景下，将面临严峻挑战。因而，需要从战略高度理顺社会保险管理体制，逐步推进社会保险的垂直化管理改革。这是提升城乡社会保障管理绩效的关键环节，也是实现城乡社会保险管理一体化建设目标、提升社会保险经办机构管理服务水平的标本兼治之策。

加快建立农村基层社会保障管理人才培训体系，为统筹城乡社会保障事业的健康发展提供有力的人才支持。社会保障专业人才的系统培训和有效使用，是农村社会保障基层管理平台建设的基础性工作。创新农村社会保障专业人才、管理人才和社工服务人才的培训机制，尽快提升农村基层社会保障管理服务能力，是统筹城乡社会保障体系建设的一项战略任务，需要引起高度重视。

转变政府职能，积极探索政府购买社会保险经办服务。合理发挥政府、市场机构、社会组织在农村社会保障建设中的不同功能，协力打造满足多样化需求的农村社会保障管理服务体系。近年来，我国一些地区积极探索政府购买新农合、新农保经办服务的方式，取得了一些好经验。应总结推广政府购买服务及发挥商业机构作用的好经验好做法，满足农村群众多样化的社会保障需求。