“城乡一体化”如何重构农村金融体系

来源：上海金融报 作者：蔡友才

城乡一体化是以城市为中心、小城镇为纽带、乡村为基础，城乡依托、互利互惠、相互促进、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。推进城乡一体化是突破我国城乡二元结构、实现国民经济持续快速健康发展和经济社会协调发展的根本路径,也是未来我国加快社会转型的重要目标。金融是现代经济的核心，金融问题是统筹城乡发展和推进社会主义新农村建设的重要内容。如何顺应城乡一体化的趋势，建设适应城乡一体化要求的农村金融体系，是我国金融业当前和今后一段时期必须面对的现实课题。

城乡一体化的农村金融服务需求

一、农民集中居住需大量资金支持

我国目前有7亿人口居住在农村（城镇化率仅51.27%），有专家测算，随着城乡一体化进程的加快，未来20年我国将有3亿以上的农村人口搬迁到新规划的小城镇和中心村居住，在这一过程中，动迁安置房以及小区配套的建设成为城乡一体化发展的首要任务，这将构成对金融机构庞大的资金需求，也需要银行在网点、资金和结算方面进行相应的配套。

二、工业向园区集中需大量资金支持

城乡一体化过程中，为改变农村处处办厂、镇镇冒烟、村村污染、户户受灾的不科学发展格局，将工业向园区集中，也要求金融机构提供相应的配套服务。需要各金融机构通过科学规划、合理布局机构网点，支持帮助园区中小企业的发展，引导更多的农村劳动力向企业转移，带动城乡居民收入的稳步提高。

三、城乡基础设施一体化需大量资金需求

发展农村公共基础设施是实现城乡基本公共服务均等化、缩小地区差距和城乡差距的前提条件和必要手段。目前，我国农村基础设施普遍滞后，在推进城乡一体化的过程中，农田水利建设，交通、通讯、自来水、燃气等基础设施均需大量的资金投入。根据我国目前的现实状况，这些投入单纯依靠财政投资难以满足，民间资本也只能部分介入,更多的还要靠政府通过商业化运作的手段，取得金融部门的支持。如近年来仅国家开发银行对农村公路、污水垃圾处理、农村电网改造、农村户用沼气及大中型沼气和集中供气工程建设等基础设施建设，就发放了大量贷款。农发行也加大了对农业开发和农村基础设施建设贷款的投放力度。

四、城乡公共服务一体化需要金融支持

实现城乡基本公共服务权利的均等化是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要任务。要把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，完善公共财政制度，提高政府保障能力，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步缩小城乡生活水平和公共服务差距，推进卫生、文化、科技、体育等公共服务设施向农村延伸。在这一过程中，实现城乡教育资源的基本均等，需要金融机构大力支持；实现城乡社会保障一体化，需要金融部门提供必要的结算网络和窗口服务；实现政府社会管理职能向农村延伸，也需要金融机构提供相应的配套服务。如国家开发银行已为多个农村教育基础设施项目和农村医疗基础设施项目发放贷款。

目前我国绝大部分地区农业生产存在着规模小、科技含量低、从业人口多、产出效益低等问题，严重制约了农业又快又好发展。在推进城乡一体化过程中，农民居住向社区集中，将为农业生产规模化、产业化、科技化创造前提，同时更需要金融机构中长期信贷资金的支持。

一是支持科技农业。目前世界发达国家农业科技进步贡献率、综合机械化水平分别高达70%和90%，而我国这两项指标均在50%以下。要实现城乡统筹发展，必须推进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化，加快农业生物育种创新和推广应用，提高耕种收综合机械化水平。

二是支持规模农业。随着城乡一体化的推进，大量土地流转给专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，从事集约农业、规模农业、观光农业，将出现众多农村社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作等各类富民合作社，从而发挥农业的规模集聚效应，这些组织需要得到金融的大力支持。

六、改善农村生态环境需要金融机构支持

农村是我国经济发展的腹地，也是新的增长点，对农村生态环境进行整治，改造改善农村人居环境、提升乡村品味，是推进城乡一体化进程中必须要解决的难题，也是建设生态文明、和谐宜居环境的民心工程。在推进城乡一体化的过程中，必须将确保农村生态安全、加强环境保护作为一项重要任务，大力推广生态农业、有机农业等环境友好型产业和技术，促进我国农村的可持续发展，这也需要金融机构的大力支持。

适应城乡一体化的农村金融改革建议

一、重构我国农村金融服务体系。

（一）对我国现有银行体系进行改革一是明确农发行的职能定位。国家有关部门要进一步明确农发行政策性金融职能定位，从严控制自营性业务发展，避免农发行目前既办理部分政策性业务，又以商业性业务为主的尴尬局面。要通过国家粮棉储备、国家粮棉油宏观调控、农业基础设施等方面政策性业务的市场化、商业化运作，将政府信用的资源和能量转化成资本、价值和巨大的经济社会效益，以更好服务我国城乡统筹发展。

二是对农行的职能重新定位。农业银行要适应城乡一体化趋势，改变目前主要服务大中型企业和垄断部门的现状，充分发挥大型金融机构综合性服务功能的整体优势，逐步调整战略重心，转变业务结构。在网点布局上，由服务大中城市逐步向县域、农村转变；在客户结构上，由主要营销大客户向中小客户和个人客户转变；在产品开发上，将中小企业和个人客户作为重点、作为优选项。

三是加快邮储银行的改革进程。建议邮政储蓄银行加强资产业务，特别是贷款业务的开办进程，通过加大人才引进力度，经过5-10年的努力，将我国邮政储蓄银行真正办成一家网络强大、功能齐全，主要定位服务城乡大众、支持“三农”、服务中小企业特色鲜明的大型零售商业银行。为促进国民经济健康持续发展作出积极贡献。

四是进一步深化农村信用社改革。为解决农村信用社资产规模小、人才匮乏、经营成本过高的问题，应认真回顾总结60年来农村信用社体制改革的经验教训，尊重现实，按照市场原则、股份制方向，建议主要采取以地（市）为单位成立农村商业银行的形式，对农村信用社进行彻底的市场化改革。

五是限制中小银行盲目扩张。目前我国159家中小银行中，有不少机构有盲目扩张的冲动，不少银行远远偏离了服务中小企业的方向。为此，必须采取必要的措施，加大监管力度，限制中小银行的盲目扩张，引导其坚持“立足本地、服务小微、打牢基础、形成特色、错位竞争”的市场定位，制定清晰科学的战略规划，坚定不移地走差异化、特色化、社区化发展道路，避免片面求大和盲目跨区域扩张。

六是大力发展新型金融机构。适应农村经济主体和小企业对资金的需求规模小、时间急、频率高的特点，必须在农村大力发展村镇银行等社区性的小型金融机构。建议国家有关部门根据近几年试点情况，修改新型农村金融机构准入办法。建议取消村镇银行主发起人必须由银行业金融机构作为发起人的政策限制，根据实际情况放开贷款公司、农村资金互助组织的准入限制。

（二）放开农村金融市场准入限制一是建立我国农村互助合作金融体系。要允许成立真正的农民资金互助组织，解决农村专业合作社融资难问题。笔者通过多次调查发现，目前地方政府、农民专业合作社和广大种植户组建乡镇资金互助社的意愿强烈，建议有关部门遵循市场需求、顺应民意，支持农民专业合作社在开展生产、销售合作的基础上开展信用合作，允许农民真正按照“民办、民管、民收益、民担风险”的合作经济组织原则，建立规模适度的资金互助合作组织，通过社员间资金的余缺调剂和互助合作，扭转农村地区资金外流的局面，增加农村市场资金供给。

二是支持民间自主成立小贷公司。建议有关部门借鉴国际经验，鼓励有条件的地方以村落、乡镇地缘和血缘为边界，由自然人、企业法人或社团法人发起，到工商部门注册、银行监管部门备案，成立以服务农户和个体工商户为主的小额信贷组织，用自有资金或捐赠资金发放贷款，严禁吸收存款。

三是放开民营银行市场准入限制。允许民间发起成立一大批民营银行机构。

（三）合理引导各种民间借贷行为要充分发挥民间融资信息对称、定价灵活和市场约束严格等优势，建议通过制定《民间借贷管理条例》等形式，将民间借贷纳入法制化轨道，纳入金融监管范围，以法律形式明确规定民间借贷的行为规范、监管方式和监管主体，在制度层面上引导民间借贷行为的合理、规范发展，形成有利于民间借贷健康发展的金融体制。通过加强对民间借贷的监管，引导其阳光化、规范化发展，给予民间借贷以合法地位。

二、构建协调完善的金融监管体制。

目前，我国银行、证券、保险分业经营、分业监管取得了明显成效，但对典当行、担保公司、小额贷款公司和农村资金互助社等机构的监管，分散在商务部、发改委、地方金融办和地方农委等多个部门，由于对这些机构的监管不力，直接导致了金融秩序的混乱。为适应城乡一体化和金融混业经营趋势的要求。建议国务院尽快理顺各个部门的监管职能，同时建立完善的监管协调机制，协调银监会、证监会、保监会、财政部等相关农村金融监管部门之间的关系，通过构建金融监管信息系统网络共享平台，加强各监管机构间的沟通交流和监管信息共享。

三、完善相关的政策制度配套。

一是完善相关法规配套。制订《农村政策性金融法》，明确农村政策性金融机构的性质、地位、支农范围、经营宗旨、资金来源等；制订《社区金融服务法》，明确各金融机构农村金融普遍服务的义务，包括新设网点县域及以上必须占一定比重，在县域新吸收的存款必须全部用于当地发放贷款；制订《互助合作金融管理条例》，从准入条件、业务管理和监管等方面，加强对农民资金互助社等农村合作金融组织的管理；制定《民间借贷法》，引导、规范、合理约束各种民间借贷行为，切实发挥民间金融拾遗补缺的作用；修订完善《担保法》，将农村集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等列入抵押范围；尽快制订《农业保险法》，通过立法明确政府在农业保险中的主导作用，将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种，并实行强制性保险，完善农业保险体系。

二是建立全社会征信体系。目前，央行系统建立的企业和个人信用信息基础数据库，虽已为全国1300多万户企业和近6亿自然人建立信用档案，但主要局限于银行体系内信息，缺少海关、税务、环保、司法等方面的信息，难以真正发挥征信系统的作用。建议国家尽快将征信体系从央行系统内剥离出来，成立独立的征信机构，吸收众多相关的企业和个人的信用资料，建立覆盖全国的征信体系。要通过制订《征信法》，吸收银行、保险、证券、海关、税务、工商、社保、司法等部门资料，建立全国联网的个人、企业征信体系，并实行全国联网，尽快建立完善社会信用体系，通过建立失信惩戒制度，强化市场约束，积极引导企业和个人诚信守法，创造诚信环境。

三是实行差别化的监管政策。对“三农”、小微企业金融服务等涉农金融机构，在资本管理、流动性管理、准备金提取等方面，实行差别化的金融监管政策，引导更多信贷资金投向“三农”和小微企业，加大对农业科技和农村基础设施等重点领域和薄弱环节的支持力度，增强银行业金融机构的持续支农能力。

四是出台相关财政扶持政策。由于农业的弱质性和“三农”问题的复杂性，与城市金融相比，农村金融的财务可持续问题比较突出。建议有关部门加大财税政策、货币政策、市场准入政策对金融的扶持力度，对农村金融机构在营业税、所得税、存款准备金、不良贷款核销等方面给予优惠政策，增强金融机构自身经营覆盖风险能力。

五是建立农村存款保险制度。伴随着大量农村中小金融机构的产生，必须建立适合我国国情的存款保险制度和金融机构破产法律制度，建立真正意义上的、有序的农村金融机构市场退出机制，一方面保证存款人的合法利益，保证公众对农村金融体系的信心；另一方面为农村中小金融机构的市场退出提供通道。

（作者单位：中国银监会江苏监管局）