邓正刚:构建我国城乡一体化的公共安全体系

来源：《中共中央党校学报》 2012年1期

一个时期以来，我国在公共安全建设方面取得了可喜的成果。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》又把公共安全作为独立领域进行战略研究。但是，随着我国城镇化进程的加快，城乡公共安全受到了严峻的挑战。据统计，我国每年因公共安全问题造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6500亿元，占GDP总量的6%［1］。国际安全科学领域有一条著名的“海恩法则”：每一起严重事故背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆，而这些征兆背后又有1000个事故隐患。从目前情况看，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会治安等突发事件的关联性越来越强，高风险城市和不设防农村的问题并存，互相影响、互相转化。如何构建城乡一体化的公共安全体系，成为我们亟须解决的重要课题。

一、当前我国公共安全的现状及其主要问题

（一）公共安全教育严重滞后于现实需要

如何增强公众公共安全意识，提高相关安全知识、技能水平，是我国公共安全教育工作的首要任务，也是我国防灾、减灾工作面临的重要难题之一。由于缺乏自觉、长期、全面的公共安全教育，公众的公共安全防范意识淡薄，存有侥幸心理，缺乏基本的防灾、减灾和自我保护意识。一是我国目前还没有关于公共安全教育的统一立法。现行教育法规对公共安全教育还没有做出相应规定，而其他法规只做出原则性规定，公共安全教育的立法体系尚未形成。二是学校公共安全教育没有受到应有重视。实践证明，学校的安全教育，特别是中小学时期的安全教育最重要。我国与发达国家相比，中小学和大学在公共安全教育的时间、内容、形式和手段等方面都存在很大差距。三是针对专业生产的公共安全教育培训欠缺。尤其针对农民工的教育培训不到位，农民工因缺乏必要的安全常识而导致的安全生产事故频发。四是社会公共安全教育不完善。特别是对农民、老年人、下岗失业人员、残疾人等特殊群体的公共安全教育的针对性不强，效果也不是很好。五是公共安全教育与经济社会发展不相协调。虽然我国在防灾、减灾的硬件上投入不断加大，但作为减少灾害损失的最重要软件之一的公共安全教育却不尽如人意。公共安全教育的缺乏导致了许多灾害后果的加剧。

（二）公共安全事件的应急预警机制不健全

目前，我国公共安全管理中，在预测预警、应急决策和处置等运行机制方面还存在一些问题。一是缺少统一规划和要求的灾害信息管理系统。虽然有关部门建立了独立的灾害信息管理系统，但由于缺少统一的规划和要求，标准不一，格式各异，重复建设，自成体系，难以实现灾害信息和减灾资源的优化配置和充分共享，难以对公共安全危机进行全面的监测预警。二是许多城市还没有统一、权威的应急中心。日常受理公众报警求助的应急中心有公安、医疗急救、森林防火、供电、供水、燃气等十多个。这些中心大多是按照职能部门或行业来划分的，无论是在管理主体、执行主体还是服务内容上都相对独立，在公众心目中也缺乏权威。三是有些应急预案常常流于形式。虽然一些地方制定了突发公共事件应急预案，但由于一些预案疏于演练和人员培训，甚至很多应急预案是从其他地方或部门照抄照搬来的，基本上不符合当地的实际情况，因此难以发挥应有的作用。

（三）公共安全的行政管理体制不完善

新中国成立以后，我国逐步建立了门类相对齐全的按灾种划分的灾害分类管理系统。但是，这种单灾种管理体制存在多头管理、反应迟缓、效能低下、资源浪费等问题。一是缺乏应急救援部门整体合力。我国的应急救援队伍基本上都是分灾种、分部门、分系统建立的，功能单一、力量分散、缺少统一规范、缺乏整体合力。二是组织管理“条块”分割现象相对严重。我国公共安全管理的组织体系是以分领域、分部门管理为特征的，沿用“条块”方式将突发公共事件管理交由有关职能部门去承担，缺乏常设性、专门性、权威性的公共安全管理、协调机构。三是缺少常设的应急管理协调机构。目前我国涉及灾害管理的部门多达十几个，分别管理不同的灾害事故。这种管理机制专业性比较强，但各部门在应急应变方面还缺少协调机制，难以应付灾害并发的问题。随着公共安全事件的综合性和跨地域性日趋明显，危机处理中所涉及部门越来越多，仅仅依靠各级政府现有的部门设置，成立一个临时性领导小组来协调相关部门的工作，已不能满足现代化公共安全管理的需要。

（四）公共安全领域的法律法规不健全

法制建设是公共安全管理的基础和保障。目前，我国公共安全法制建设方面虽然取得了很大成就，但也存在一些问题。一是有关部门公共安全责任界限不明确。这与公共安全法律不健全和分散的部门管理体制相关联，并直接导致了在公共安全事件突发时的责任模糊。二是公共安全的立法适用范围较窄、层次较低。比如，已经制定的《戒严法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生产法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《环境保护法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，均存在这样的问题。三是一些公共安全领域尚缺乏必要的法律依据。目前我国在公共安全领域，还有一些重要法律法规没有出台。比如，《公共安全法》、《紧急状态法》、《反恐怖法》等。四是现行法律法规对公共安全的级别认定不到位。缺少关于确认公共安全的国家标准，很难应对大规模和情况复杂的公共安全事件。公共安全法制的公众知晓度、认同度较低以及社会心理等方面存在的问题，也是造成已有公共应急法律法规不能充分发挥作用的重要原因。

（五）公共安全管理最大的难点是落实

当前，在构建城乡一体化公共安全体系的过程中，有法不依、执法不严、违法不究问题在一些地方、一些部门比较严重。一是存在权力不明、责任不清、追究不严的问题。有的公共安全法律法规因缺乏相应的责任条款，一些执法不力的行政部门尚有“不做又怎么样”的潜意识。二是配套性的法律解释不健全。我国的法律一般都制定得相对原则，需要配套性的法律解释来完善。如果实施细则及相关的配套法规或规范性文件不能尽早出台，必然会影响到法律的实施效果。三是公共安全法律法规执行不到位、监管存在漏洞。有的地方早就被发现存在公共安全隐患，执法部门也曾提出停业整改，但当地政府的态度却模棱两可，导致隐患单位带险营业；有些公共安全隐患因涉及复杂的利益关系，有的执法部门甚至给隐患单位开绿灯，还有一些地方领导宁愿以牺牲安全为代价换取一时的经济发展。目前存在涉及公共安全的行业整顿声势大、责任追究进展慢的现象，容易让公众产生“风声过后一切照旧”的忧虑。如何以具体明晰的规则来确定管理人、直接责任人、监督人的责任，是我国公共安全治理的关键。

（六）公共安全管理系统的技术含量偏低

目前我国绝大多数地方还没有建立城乡一体化的公共安全信息管理系统。这在很大程度上影响了监测公共安全风险、获得有效信息、发布管理信息、采取应对措施等工作的开展。一是信息搜集、传送和处理机制不够健全。这使得行政机关过分依赖行政系统内部的信息搜集、传送和处理机制。在这种情况下，有些基层组织很可能从自身利益出发对公共安全信息进行取舍，进而出现谎报、瞒报现象。二是经验决策往往占据主导地位。在决策上，许多地方和部门对运筹学、对策学、规划学、系统分析等决策技术和方法运用不够，一些决策还依靠“拍脑袋”、开“碰头会”。公共安全管理的非专职化也使得决策和管理不能满足公共安全特殊要求，难以进行有效的管理。三是我国公共安全管理的标准化水平比较低。虽然防火、防震、食品安全、安全生产等领域具有一定的技术标准，但尚处于起步阶段，还没有制定统一的应急救援标准。公共安全管理标准化水平较低甚至某些标准的缺失，很大程度上影响了公共安全应急处理的效果。

（七）农村公共安全的监管缺位问题严重

当前，农村公共安全管理体系建设严重滞后,管理缺位、越位问题并存。广大农村地区的安全状况令人担忧。据统计，我国约70%的火灾和60%的火灾死亡人员发生在农村，许多农村对火灾几乎处于不设防状态［2］。交通、消防、治安警力严重不足的问题在许多农村地区尤其突出，重经济发展轻社会管理、重救急轻防控的现象在日常工作中也大量存在。一是在农村公共安全管理方面存在着行政管理的误区。一些地方政府往往管了许多不该管、管不了也管不好的事,而真正该管的事却没有实质性地去管，或者管了也没管好。二是公共管理服务资源在城乡配置的不平衡、不公平,造成农村公共安全管理先天不足。在农村公共服务条件远远低于城市的不平等状况下,农民为享用这些公共服务,往往还需付出更多的代价。三是农村公共安全管理的主体单一,责任划分不明确。在很多农村基层特别是村寨中,公共安全管理基本上无专人负责甚至无人负责。四是现行财政体制在公共安全管理上的公共支出缺乏良好的制度保障。在一些地方，除非突发公共安全事件,平日根本无力对边远山区村寨的公共基础设施和公共安全管理进行投入，也很难对垂直监管部门或基层群众自治组织在经费上给予补助。在许多地方财力物力有限的情况下，如何加强农村公共安全管理，已成为摆在各级政府面前的一项严峻课题。

二、构建城乡一体化公共安全体系的建议

公共安全是一个永恒的话题。只要经济社会发展，我们就必须与各种灾害事故做斗争。城乡一体化公共安全体系，实质是以相关法律法规和部门规章为依据，包括监测预警、信息报告、应急处置、反馈评估、社会动员等的工作流程。隐患的产生是动态的。要想从根本上改善公共安全状况，就需要全社会行动起来，共同构建城乡一体化公共安全体系。

（一）构建城乡一体化公共安全突发事件应急处置体系

一要健全监测预警机制。做好风险隐患普查和整改，加强各类监测预警系统建设。研究制定科学、统一的风险隐患分级分类标准，做好风险隐患普查数据的统计和分析，逐步健全对危险源的分级、监控和评价工作机制，逐步完善各类突发公共事件的监测网络。尤其应重视社区、农村和重点企事业单位应急预案编制，以形成“横向到社区、纵向到乡村、辐射到重点企业”的完整的城乡一体化预案体系。二要健全调查评估机制。调查评估既包括对安全生产事故原因、性质的调查评估，也包括对灾害影响、损失的评估，还包括对政府应急管理能力的综合评估。第三类综合评估是以改进管理效果为目的，从突发事件的事前、事中和事后来对公共安全管理的综合能力进行的评估。此类评估在我国是非常缺乏的，也是最需加强的。三要完善应急指挥体系。在众多的行业性、专业性、部门化指挥机构的基础上，进行横向联动、纵向整合、辐射重点，以理顺职责、形成整体，实现各种应急队伍在组织上的统一性、行动上的协调性、资源上的共享性，从而保证在处置突发公共事件时能够做到行动迅速、优势互补、相互协作，在平时能够做到加强对应急物资的储备与管理、加强对应急队伍的管理与培训，促进整个应急体系的协调发展。

（二）构建城乡一体化公共安全行政管理体系

一要理顺社区、农村管理体制。完善城市社区“网格化管理”模式，推进社区居住人口户籍、计划生育、劳动就业、城市低保、社会治安等属地化管理，并积极向农村新社区延伸。加强各级政府应急管理领导机构和办事机构建设，明确地方政府主要领导作为本区域突发事件应对工作的第一责任人并加强考核。二要明确地方政府在多元合作中承担的职责。政府有责任整合各方力量构建合作体系，为社会参与提供技术、资金、知识等方面的支持。城乡一体化公共安全管理机制建设需要坚持统一领导、综合协调、分类管理的基本原则。三要在法律层面将社会组织纳入安全管理体系。在各级政府的应急预案、预案管理办法以及实施细则中都应该具体明确社会组织在应急管理体系中的参与方式、地位、职责以及与政府机构的关系，从而保证社会化机制运作过程有法可依。四要构建社会组织间的联动机制。在纵向上，由政府做联动机制的总指挥，进行统一规划和安排，加强对社会组织的支持力度；在横向上，明确各社会组织的职责，职责功能重叠的地方由政府进行协调整合。五要加强综合性应急救援队伍建设。做好应急队伍、物资、场所等资源普查和统计工作，指导各单位建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。指导专业应急救援队伍和非专业应急救援队伍联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。

（三）构建城乡一体化安全生产监管体系

一要完善食品药品安全标准机制。建立食品药品质量追溯制度，形成来源可追溯、去向可查证、责任可追究的安全责任链。健全食品药品安全应急体系，强化快速通报和快速反应机制。加强食品药品安全风险监测评估预警和监管执法，提高监管的有效性和公信力。加强检验检测、认证检查和不良反应监测等食品药品安全技术支撑能力建设。加强基层快速检测能力建设，整合社会检测资源，构建社会公共检测服务平台。二要建立健全企业安全生产预防机制。加强安全监管监察能力建设，严格安全目标考核与责任追究。实行重大隐患治理逐级挂牌督办和整改效果评价制度，深化煤矿、交通运输等领域安全专项治理。防范治理粉尘与高毒物质等重大职业危害。三要健全安全生产监管机制。进一步完善安全生产法律法规，加强安全生产执法；理顺安全生产监管体制，督促企业担负起安全生产的重任；细化安全生产防范制度，有效处理安全生产事故，保障人民群众的生命财产安全。加大农村安全生产监管力度。建立完善镇、村（社区）、企业安全生产监督网络，加强对农村安全生产的监管工作，定期开展安全隐患排查治理。

（四）构建城乡一体化公共安全法律体系

一要完善我国公共安全教育的立法体系。建立公共安全教育内容的具体规范和标准，更加重视学校教育，并覆盖到社会各个阶层的广大民众，使公共安全教育有法可依。二要加快制定《公共安全法》。以适应当前各级政府和社会公众应对公共安全事件的需要，进一步明确各级政府在公共安全事件发生时的紧急处置权限，给予公民、法人或者其他组织以必要的权利保护。三要在适当时机制定出台《紧急状态法》。2004年宪法修正案已经将紧急状态写进了宪法，这就意味着紧急状态作为公共安全处于最危险的情形，已经得到了立宪和立法部门的高度关注。《紧急状态法》与《公共安全法》在调整对象上可以相互衔接。四要在法律上建立健全处理公共安全的组织体制。尽早在国务院以及各级人民政府下面设立公共安全保障机构，进一步整合和完善消防、防汛、抗震、公共卫生事件等各专业性的法律法规，建立统一、协调的应对紧急事件的法律法规和制度体系，理顺政府、社会、企业、个人在突发事件应对过程中的权利义务关系。五要健全和完善法律援助制度。进一步扩大法律援助的覆盖面，把法律援助向偏远乡村、农民工居住区和困难群众家庭延伸，形成较为完善的法律援助网络，为城乡弱势群体特别是农村困难群众提供及时有效的法律援助。

（五）构建城乡一体化公共安全教育预防体系

一要建立健全以中小学为主的学校公共安全教育体系。公共安全教育是最好的灾害救援。从教学时间分配、教学资源开发、师资队伍建设、教学方法创新、监督和评价等方面建立相应机制，确保学校公共安全教育取得实效。二要建立健全公共安全的社会教育体系。根据教育对象的特点，采取有针对性、容易被接受的教育形式。深入开展“送法下乡”、“律师进村”等活动，确保每年每个单位、学校至少开展一次大型的普法宣传。三要健全以行业为主的专业安全教育体系。根据行业特点，进一步完善消防、交通、卫生、化工、矿业、建筑等重点行业的安全生产教育体系，特别要注重加强这些行业中农民工的安全教育。四要进行综合安全知识的普及教育。对全社会、全体公民进行综合安全知识的普及教育尤为重要，这其中既包括社会公共安全体系法律知识层面、科学技术知识层面的教育，也包括个人自我防护和应急处理技能知识的宣传、普及和教育。五要加大公共安全教育的资金投入。公共安全教育应该纳入国家教育培训的范畴，建立相应的资金保障机制，确保在公共安全教育研究、师资培训、教材编写、课程开发、基地建设等方面有足够的资金保障，鼓励社会组织和个人通过多种形式资助或参与公共安全教育。六要搭建公众参与公共安全危机治理的信息平台。政府应在本地区的政府网站建立公共安全网页，也可通过媒体架起公众与真相、公众与政府之间的桥梁。通过信息平台开展公共安全知识的普及教育，并对政府治理公共安全事件的工作进行有效监督。

（六）构建城乡一体化公共安全资源保障体系

资源保障是有效应对突发公共事件的物质基础和人力保障，在整个应急体系中具有基础性作用。一要建设应对城乡突发公共事件的多元财力保障机制。资金制约是当前完善我国城乡公共安全一体化机制的一大“瓶颈”，亟须建立一种应对突发事件的多元财力保障机制。二要尽快确定责任保险和巨灾保险的整体规划。支持保险业积极参与公共安全管理，实现信息共享、风险共防、责任共担，共同构建起城乡公共安全一体化保障网络。三要大力发展慈善事业。健全税收优惠机制，给予捐赠人相应激励，强化对慈善事业的依法行政和监管力度，创造更有利于慈善事业发展的法治环境。四要加强救灾保障机制与备灾物品库建设。建立健全救灾物资储存、调拨和紧急配送系统，积极培育和发展经济动员能力。在对现有各类应急资源普查和有效整合的基础上，统筹规划应急处置所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资的储备，制定储备和调用管理制度。五要逐步实现储备物资的社会化。通过对社会仓储、物流资源进行调查，采用登记、定购、代储等方式适时征（调）用，充分发挥社会资源的作用。社会公共安全正在成为一个新兴产业，对这个新兴产业做好规划、引导，将成为拉动国民经济发展的一个新的增长点。六要加强救灾抢险队伍建设。注重不同专业技能人员的优化组合，建立健全组织体系和管理制度，开展经常性的培训、演练与考核，不断提升救灾抢险队伍的战斗力和综合应变能力。

(七)构建城乡一体化公共安全防控体系

一要加强社会治安防控体系建设。针对社会治安防控特点，坚持综治牵头、部门参与、协调联动的工作原则，形成人防、物防、技防相结合，专群相结合，城乡一体化的应急机制。二要实施公共安全资源倾斜政策。当前农村公共安全基础工作十分薄弱。要统筹城乡公共安全工作协调发展，坚持行政执法力量下沉，重点要科学合理配置农村基层行政执法力量，推动公共安全工作重心下移、保障下倾，大力推进公共安全资源向农村地区倾斜、公共安全工作向农村地区延伸。三要完善城乡公共安全空间布局一体化。市、镇、中心村（社区）三级规划要考虑城乡公共安全空间布局一体化，考虑设施配套、产业发展、民生需求和生态保护等，体现城乡公共安全规划的完整性、系统性、科学性。四要打造“综合安全防控网络”。采用先进的全球定位系统(GPS)、地理信息系统(GIS)、卫星遥感系统(RS)及通讯网络系统等，实现对城乡一体化公共安全风险的精确监测，以技术促进城乡各种资源整合和各部门的协同行动。逐步将公共卫生安全，城市水、电、气，防震、防空、护林防火等应急救助系统纳入统一的指挥调度系统，建成一个真正意义上的“社会公共安全综合防控网络”。五要尽快制定城乡一体化的《公共安全管理指南》。提供标准化的公共安全管理工作和活动方案，明确公共安全管理中不可缺少的准备措施、管理活动和步骤、管理的质量以及如何制订应急预案、救援的优先次序、怎么进行恢复重建等。

［参考文献］

［1］新华网讯.

http://news.xinhuanet.com/weekend/2005-11/27/content_3840934.htm［OL］(2005-11-27).2011-12-05.

［2］李柯勇，陈菲.从公安督察透视我国公共安全形势［N］.北京：新华日报，2006-02-08，（A04）.