建设农村社区：未来是城乡一体化，当下是分类分阶段

来源：中国经济导报 作者：李璐

2006年，中央明确提出“推进农村社区建设”的政策要求，由民政部牵头在全国范围内开展农村社区建设实验工作。目前，全国各地开展农村社区建设实验已近5年，各地纷纷摸索出一些工作经验，同时也遇到一些问题。实践证明，将农村社区建设纳入城乡一体化进程中实现统筹推进，是一条行之有效的发展道路，同时，探索农村社区建设的城乡一体化发展模式，对于我国统筹城乡经济社会发展、促进城乡协调发展的宏观政策具有重要意义。

合村并居成农村社区建设主要形式

农村社区是相对于城市社区而言的，是指在农村地域内以中小行政村或中心村为界限，划分成有共同文化和共同利益追求且主要从事农业生产活动为生，相互之间发生多种经济关系和社会关系的社会共同体。从理论上讲，农村社区是自然形成的，不论是自然村还是由自然村联合组成的行政村，都符合农村社区的要素条件。

伴随着我国城镇化进程的不断深入，农民进城务工或者转变成城市居民的人数日益众多，已造成一些村庄，包括东部沿海发达地区的农村呈现“空心化”急增的趋势。另外，由于农村经济社会发展的不平衡性以及各个村庄拥有资源量的不同，强村与弱村之间也形成了较大差距。在浙江、山东、江苏等一些经济比较发达的地区，基层政府正着力推行乡村合并，大大减少行政村乃至乡镇的数量。目前，在我国农村行政村及乡镇数量逐渐减少已成为明显的趋势。从2002年开始，我国乡镇数量呈现稳步减少的趋势，同时，城镇街道数量稳步增加；同期，我国社区居委会数量呈现先降后增的趋势，而村民委员会数量呈现持续下降趋势。

我国农村社区是在行政村基础上产生的，在政府推动下，合村并居已经成为农村社区建设的主要形式，所以农村社区建设过程将加速我国农村地区乡村数量不断减少的趋势。同时，在城市化进程中，农村社区建设伴随着城乡融合、城市扩张的过程，农村社区也将面临着与原行政村相似的前景，即数量也将逐步减少。在这种形势下，推进农村社区建设必然需要进行前瞻性、全局性的考虑，避免因一时一事的政策而进行短期的、局部性的建设，从而造成不必要的浪费。

不是所有农村社区都适合同步推进建设

根据民政部2008年的总结，现有的农村社区建设实验县（市、区）基本都是经济比较发达的地方，即使中西部地区的实验单位也是当地经济发展水平较高的县（市、区）。这就意味着农村社区建设是需要一定基础条件的，并不是所有农村社区都适合同步推进农村社区建设。

那么，在当年以及下一阶段内，在城乡一体化进程中应着重推进哪类农村社区建设呢？目前，农村社区建设应本着城乡一体化的原则重点在有基础、有条件的农村社区开展起来。在北京等地农村社区建设的实践中，总结出4种农村地区需要针对性地进行社区建设，包括城乡结合部地区、工业开发区周边地区、小城镇中心村及周边地区、传统农村地区4种类型。相对于传统农村地区而言，前3种农村地区更符合农村社区建设的相关要求，在农民的生产生活方式，基本公共服务和管理的设施建设，住房、就业和社会保障等基本公共服务普及性等方面具备了由“村”转“社区”，由“村民”转“居民”的基本要求。北京市提出，“力争到2015年实现城乡结合部、新城周边以及乡镇中心区的农村地区50%实现城市社区管理的目标”。除北京市以外，山东、宁夏等一些地区也遵循有条件的农村地区先发展农村社区建设，其他农村地区逐步跟进的原则，实现农村社区建设有所侧重地分步进行。事实上，有序地在符合条件的农村地区加强农村社区建设，是政策推行和试点选取过程中应当秉承的原则；而针对传统农村地区，应进一步推进三农建设，而非一味追求社区建设。

城市化加速发展时期的新思路

目前正值我国城市化加速发展时期，推进农村社区建设应本着城乡一体化的发展思路，适时将具有一定发展基础、符合发展条件的农村社区发展成为城市社区，同时带动广大传统农村地区朝着城乡一体化的目标迈进。具体而言，应遵循两个基本思路：

首先，分类考虑、分段发展。遵循社区发展的一般规律，根据不同农村地区的发展条件，制定相应的发展节奏和发展步骤，分阶段地推进农村社区建设。

在发展条件较好的城乡结合部地区、工业开发区周边地区、集镇中心区等，加强社区服务体系建设，推进基层自治，推动加速发展，适时纳入城市社区管理。

在发展条件一般或较弱的传统农村地区，实现分步式针对性发展。近期内，重点改善农民的生产生活条件，加快推进基础设施建设，加快实现基本公共服务均等化；中远期内，将发展前景较好的地区纳入城乡社区发展中统筹考虑，将落后地区实现合并整合，推动落后地区的三农建设。

其次，政府推动、赋权于民。推动农村社区建设体制机制的改革和创新。近期内，坚持政府主导的发展模式，在资金投入、制度设计、管理运行等各方面加大农村社区驻地单位、社会组织和农村居民的参与力度；中远期内，推动城乡一体化在资源配置、制度运行等各方面的全面实现，推动城乡社区建设实现自为、自主、自治。

对此，需要制定城乡统筹的社区发展规划，将农村社区建设工作纳入城乡社区发展工作中进行综合考虑，发挥城市对农村地区的带动作用。此外，推进体制机制改革，提高农村社区服务和管理水平。最后，建立融合性的农村社区共建共享机制，加大农村居民的参与程度。

（作者单位：国家发展和改革委员会宏观经济研究院社会发展研究所）